Høringsinnspill om forslag til endring i tjenestemannsloven

Innspill til høring – forslag til endring av § 7 nr. 2 bokstav b i forskrift til tjenestemannsloven

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår endring av § 7 nr. 2 bokstav b i forskrift til tjenestemannsloven. Bestemmelsen omhandler fortrinnsrett for undervisnings- og forskningspersonale som er tilsatt for å utføre oppdrag som er eksternt finansiert.

Samfunnsviterne anbefaler ikke å støtte forslaget om at fast ansatte på eksterne midler ikke skal ha fortrinnsrett etter tjenestemannsloven til andre undervisnings- og forskningsstillinger. Samfunnsviterne mener at midlertidighetsproblematikken i UH-sektoren ikke kan løses ved at stillingsvernet for fast ansatte svekkes.

Nærmere om endringsforslaget

Tjenestemannsloven § 13 har bestemmelser både om såkalt "intern fortrinnsrett", dvs. fortrinnsrett til annen passende stilling i virksomheten (arbeidsgivers plikt til å forsøke omplassering før oppsigelse), og såkalt "ekstern fortrinnsrett", dvs. fortrinnsrett til annen passende stilling i staten. Forskrift av 11. november 1983 nr. 1608 til tjenestemannsloven inneholder i § 7 nærmere regler om fortrinnsrett. Tjenestemannsloven § 13 nr. 4 bestemmer at det ved forskrift kan fastsettes at fortrinnsretten ikke skal gjelde den som blir sagt opp fra nærmere bestemte stillinger, og at den heller ikke skal gjelde ved tilsetting i nærmere bestemte stillinger.

I forskriften § 7 nr. 2 bokstav b sies det:

"Fortrinnsrett etter § 13 kan ikke gjøres gjeldende av:…

b) midlertidig tilsatt undervisnings- og forskningspersonale som er tilsatt for å utføre oppdrag som er eksternt finansiert." 

Departementet redegjør slik for bestemmelsens bakgrunn og begrunnelse:

«I forskriften fra 1983 var bestemmelsen opprinnelig begrenset til midlertidig tilsatt forskningspersonale som er tilsatt for å utføre oppdrag som er eksternt finansiert. Ved en revisjon av forskriften i 1995 ble det vurdert om bestemmelsen skulle gjelde generelt for midlertidig tilsatt tjenestemann som er tilsatt for å utføre oppdrag som er eksternt finansiert. Et slikt forslag ble sendt på høring, men møtte noe motstand i høringsrunden. Departementet vurderte saken slik at det er visse betenkeligheter med at alt personale av denne typen ikke skulle kunne gjøre gjeldende fortrinnsrett. Tjenestemenn som tilsettes for å utføre oppdrag som er eksternt finansiert vil normalt være tilsatt på tidsavgrensede kontrakter, og dermed fratre uten oppsigelse med hjemmel i tjenestemannsloven § 7 nr. 2. En eventuell fortrinnsrett vil derfor normalt kun være aktuell ved oppsigelse i kontraktsperioden, eller ved oppsigelse etter at vedkommende har mer enn fire års sammenhengende tjeneste og har oppnådd stillingsvern/oppsigelsesvern. Denne gruppen tjenestemenn er gjennom sin arbeidsavtale kjent med at oppdraget som utføres er avhengig av eksternt finansierte midler som kan bortfalle, deres tilsetting vil også kunne være foretatt uten at stillingen er kunngjort og de normale tilsettingsprosedyrer er fulgt. Disse tjenestemenn er derfor i en annen stilling enn ordinært tilsatte tjenestemenn. Departementet fant i 1995 likevel ikke å foreslå en bestemmelse som ville frata alt midlertidig tilsatt personale som er tilsatt for å utføre oppdragsom er eksternt finansiert, fortrinnsrett. Dette ville ha medført en dyptgripende endring, og omfanget av stillinger som var eksternt finansierte, var den gang økende.

Etter innspill fra det daværende Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet ble imidlertid forskriftsbestemmelsen endret, slik at fortrinnsretten ble avskåret for midlertidig tilsatt undervisnings- og forskningspersonale som er tilsatt for å utføre oppdrag som er eksternt finansiert. Årsaken til dette var at det hadde blitt stadig vanskeligere å skille klart mellom undervisningspersonale og forskningspersonale i slike tilfelle, og det var derfor et klart behov for en presisering av bestemmelsens virkeområde.»

I sitt forslag til endringer i forskriften uttaler departementet at en stor andel av midlertidig tilsatte i faglige stillinger ved universitetene er tilsatt på prosjekter med ekstern finansiering. Endringsforslaget begrunnes blant annet slik:

«For å legge til rette for større bruk av faste tilsettinger også på eksternt finansierte oppdrag som har en viss varighet, har Kunnskapsdepartementet nå foreslått en endring av bestemmelsen om unntak fra fortrinnsrett. Dette bør etter Kunnskapsdepartementets mening omfatte både fast og midlertidig tilsatt undervisnings- og forskningspersonale som er tilsatt for å utføre oppdrag som er eksternt finansiert. Forslaget vil kunne føre til at virksomhetene blir mindre tilbakeholdne med å tilsette fast i eksternt finansierte stillinger, når det ikke her skilles mellom faste og midlertidige.

Da det alltid bør være konkurranse om de ordinære undervisnings- og forskerstillingene, bør det videre etter Kunnskapsdepartementets mening ikke kunne hevdes fortrinnsrett til slike stillinger, med mindre man allerede er tilsatt i ordinære undervisnings- og forskerstillinger. Tilsatt undervisnings- og forskningspersonale som er tilsatt for å utføre oppdrag som er eksternt finansiert kan, som nevnt ovenfor, være tilsatt uten vanlig kunngjøring og tilsettingsprosedyre ellers. Begrunnelsen kan være at det er ønskelig å rekruttere raskt eller at man ønsker en spesiell person til å utføre et prosjekt. Dette personale bør imidlertid ikke kunne hevde fortrinnsrett til denne typen stillinger. For å opprettholde og øke kvaliteten på norsk forskning og høyere utdanning, er det ønskelig at tilsettinger i ordinære undervisnings- og forskerstillinger foretas etter bred utlysning og påfølgende vurdering, slik at det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet blir fulgt. Undervisnings- og forskningspersonale som er tilsatt for å utføre oppdrag som er eksternt finansiert bør imidlertid ha vanlig fortrinnsrett til andre typer stillinger enn undervisnings- og forskerstillinger.

Kunnskapsdepartementet antar at en endring av forskriften til tjenestemannsloven vil kunne føre til at flere som er tilsatt på eksternt finansierte prosjekter får fast tilsetting, samtidig som kvaliteten på høyere utdanning blir sikret.»

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår på denne bakgrunn følgende forslag til ny § 7 nr. 2 bokstav b i forskrift til tjenestemannsloven:

"Fortrinnsrett etter § 13 kan ikke gjøres gjeldende av:…

b) undervisnings- og forskningspersonale som er tilsatt for å utføre oppdrag som er eksternt finansiert til ordinære undervisnings- og forskerstillinger."

Samfunnsviternes vurdering

Samfunnsviterne anbefaler ikke å støtte forslaget om at fast ansatte på eksterne midler ikke skal ha fortrinnsrett etter tjenestemannsloven til andre undervisnings- og forskningsstillinger.

Dagens ordning med at midlertidig ansatte som er tilsatt på eksterne midler ikke har fortrinnsrett, kan ha gode grunner for seg. Som departementet anfører, kan tilsettingsprosessen for slike kortvarige midlertidige stillinger med ekstern finansiering være slik at kompetansen ikke vurderes like bredt eller etter de samme krav som stilles til faste stillinger.

Samfunnsviterne mener imidlertid at den samme begrunnelsen ikke kan brukes overfor fast ansatte, selv om finansieringen er ekstern. Fast ansatt undervisnings- og forskningspersonale må etter vår vurdering tilsettes i tråd med kvalifikasjonsprinsippet uavhengig av finansieringskilden. Det vil ikke være i tråd med kvalifikasjonsprinsippet og heller ikke i samsvar med ønsket om å heve kvaliteten innen forskning og utdanning at man utformer regelverket ut fra en forutsetning om at ansatte i eksternt finansierte oppdrag antas å ha lavere eller mindre anvendelig kompetanse enn ansatte i internt finansierte prosjekter.

Samfunnsviterne vil vise til at fortrinnsretten i praksis fungerer slik at arbeidsgiver ved tilsetting, og når fortrinnsrett gjøres gjeldende, kan stille de krav til kompetanse og kvalifikasjoner som stillingen krever, og man risikerer dermed ikke at personale som har mistet sin finansiering har krav på stillinger de ikke er kvalifisert for. De vil ikke nødvendigvis være best kvalifisert slik kvalifikasjonsprinsippet krever, men dette er i så fall et argument som gjelder generelt for fortrinnsretten som sådan og som ikke nødvendigvis skal ha spesiell tyngde i forhold til undervisnings- og forskerstillinger med ekstern finansiering.

Dersom skillet mellom midlertidig og fast ansatte fjernes i forhold til fortrinnsrett slik at stillingsvernet svekkes for fast ansatte, vil dette kunne få uheldige konsekvenser blant annet for eldre forskere eller ansatte som av ulike årsaker mister sin eksterne finansiering i en fase hvor deres posisjon i arbeidsmarkedet ikke lenger er på topp. Disse eventuelle konsekvensene er ikke berørt i departementets høringsbrev, og vi mener at for mye av finansieringsrisikoen legges på den enkelte ansatte uten at ulempene er tilstrekkelig vurdert eller gjort rede for.

Departementet sier i høringsnotatet at forslaget kan føre til at flere med ekstern finansiering får fast ansettelse, men Samfunnsviterne er skeptiske til om dette scenariet er realistisk. Langvarig midlertidighet og usikre tilsettingsforhold er et stort problem i UH-sektoren, og vi mener at forslaget om innskrenkning av fortrinnsretten etter tjenestemannsloven vil føre til ytterligere svekkelse av stillingsvernet for undervisnings- og forskningspersonalet.

Samfunnsviterne mener at midlertidighetsproblematikken i UH-sektoren ikke kan løses ved at stillingsvernet for fast ansatte svekkes.

Problemet er etter vår mening ikke fortrinnsretten i seg selv, men snarere håndteringen av oppsigelsesgrunnlaget. Virksomhetene bør sørge for bedre rutiner knyttet til avvikling av prosjekter og derigjennom arbeide for å sikre en bedre personalpolitikk. Dette er desto viktigere da omfanget av ekstern finansiering med stor sannsynlighet vil øke betraktelig i tiden som kommer, slik det er uttrykt ønske om fra både politisk og fra virksomhetenes hold.