Høringssvar: Forslag til endringer i barnehageloven og opplæringsloven

Samfunnsviterne viser til høring om forslag til endringer i barnehageloven og opplæringsloven knyttet til barn med særlige behov (jf. deres ref. 15/4860).

Samfunnsviterne er Akademiker-foreningen for humanister og samfunnsvitere og har om lag 11 500 medlemmer, mange av disse arbeider i Statped og i den kommunale PP-tjenesten.

Innledende kommentar

Samfunnsviterne er positive til at kunnskapsdepartementet gjennom forslagene til lovendringer følger opp de anbefalingene som ble gitt av Barnehagelovutvalget i NOU 2012: 1 Til barnets beste, Midtlyng-utvalget i NOU 2009:18 Rett til læring samt Meld. St. 24 (2012-2013) Framtidens barnehage. Vi vet at tilbudet til barn med spesialpedagogisk hjelp varierer, samtidig som behovet for slik hjelp øker. De foreslåtte lovendringene kan bidra til mer likeverdighet, til å styrke barns rettigheter og til at det legges bedre til rette for tidlig innsats for enkeltbarn og barnehager og kommuners forebyggende arbeid.

Et av kunnskapsdepartementets forslag innebærer en styrking av PP-tjenestens mandat til å også omfatte mer systemrettet arbeid i barnehagesektoren.  Forslaget er på linje med Djupedal-utvalgets innstilling Å høre til (NOU 2015:2), og Samfunnsviterne vil be om at regjeringen i videre arbeid ser forslagene for både barnehage og skole i nær sammenheng.

Samfunnsviterne har følgende innspill:

Vedrørende forslag om overføring av bestemmelser knyttet til barn yngre enn opplæringspliktig alder fra opplæringsloven til barnehageloven med enkelte endringer og tilpasninger.

Forslaget innebærer både overføring av bestemmelser og innføring av nye bestemmelser. Kunnskapsdepartementet ønsker at samtlige bestemmelser som gjelder barn i barnehagealder flyttes til barnehageloven, og foreslår derfor at rett til spesialpedagogisk hjelp, rett til tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig alder og rett til skyss for barn under opplæringspliktig alder skal følge av barnehageloven. Da med tilnærmet samme ordlyd som i opplæringsloven.

Når det gjelder nye bestemmelser foreslås at formålet med spesialpedagogisk hjelp skal uttrykkes klarere og fremgå direkte av ordlyden i barnehageloven. Videre foreslås at krav til hva vedtaket om spesialpedagogisk hjelp skal inneholde presiseres og at barns omgivelser skal inngå i den sakkyndige vurderingen. I tillegg foreslås at fritaket i foreldrebetaling i barnehage fjernes for barn som har rett til spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring.

Samfunnsviterne er enige i at overføring av bestemmelser knyttet til barn yngre enn opplæringspliktig alder fra opplæringsloven til barnehageloven kan bidra til et mer likeverdig barnehagetilbud og til at barn sikres tidlig innsats. Endringen vil kunne bidra til at kommunene kan satse mer helhetlig og systematisk på forebyggende arbeid i barnehagen. Overføringen vil også synliggjøre rett til spesialpedagogisk hjelp og til å styrke både kunnskapen og bevisstheten om rettigheter i barnehagesektoren. Samfunnsviterne ser det også som en fordel at reguleringen av samtlige pedagogiske tilbud til barn under opplæringspliktig alder blir samlet i samme lov.

Kunnskapsdepartementet påpeker i høringsnotatet at overføring til barnehageloven innebærer at kommunen og PP-tjenesten må forholde seg til to ulike lover ved vurdering av henholdsvis spesialundervisning for elever og spesialpedagogisk hjelp for barn i barnehagealder. Det stilles spørsmål ved om dette vil gi en mer komplisert saksbehandling. Samfunnsviterne er her enige i at PP-tjenesten og kommunen også etter gjeldene rett forholder seg til ulike bestemmelser i opplæringsloven og at overføringen heller vil bidra til å klargjøre hvilke saksbehandlingsregler som konkret gjelder for henholdsvis spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning.

Departementet stiller også spørsmål ved om rettighetsbestemmelsen bør inneholde flere klart angitte kriterier for hvilke behov som skal utløse rett til spesialpedagogisk hjelp. Vurderingen er at vag ordlyd kan bidra til ulik fortolkning og praktisering og dermed mindre likeverdighet. Samfunnsviterne mener dagens ordlyd er tilstrekkelig og at ytterligere presisering av vilkår vil kunne virke ekskluderende og gi mindre rom for nødvendig skjønnsutøvelse.

Vedrørende forslag om fjerning av fritaket i foreldrebetalingen på grunn av vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring.

Spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring skal være gratis. Dette gratisprinsippet er sentralt for likebehandling ved at barn skal kunne få hjelp uavhengig av familiens økonomi.   Etter gjeldende rettspraksis gis det fritak i foreldrebetalingen for barnehageplass dersom barnet som har rett til spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring går i barnehage. Kunnskapsdepartementet mener fritak i foreldrebetaling ikke er nødvendig for å oppfylle gratisprinsippet knyttet til spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring, og foreslår fritaket fjernet.

I høringsnotatet vises det til barnehagelovutvalget (NOU 2012:1) som foreslo fritaksordningen videreført, selv om denne kunne skape uheldig insentiver.  Utvalget baserte seg på Statens råd for likestilling av funksjonshemmede som fryktet at en ved å fjerne ordningen ville gjøre det fordelaktig for foreldre å holde barnet utenfor barnehagen av økonomiske årsaker. Rådet viste til viktigheten for barn med funksjonsnedsettelser å gå i barnehage og til at familier med funksjonshemmede barn ofte har større økonomiske belastninger enn andre familier.  Rådet viste samtidig til at det i mange tilfeller kan være hensiktsmessig med tilpasning og behovsprøving, heller enn subsidiering eller økonomiske fordeler.

Kunnskapsdepartementet viser i sin argumentasjon for fjerning av fritaket til at 96 prosent av barn i aldersgruppen tre til fem år nå går i barnehage og til at eksisterende moderasjonsordninger i forskrift til foreldrebetaling i barnehagen sikrer en sosial profil og legger til rette for at flere får mulighet til å benytte barnehagetilbudene. Fra og med 1. august 2015 er det i tillegg slik at fire- og femåringer i familier med en samlet inntekt under en inntektsgrense fastsatt av Stortinget har rett på 20 timers gratis barnehage per uke.  Disse ordningene omfatter også barn med rett til spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring.

Samfunnsviterne støtter forslaget, men mener samtidig det vil være viktig å følge med på hvorvidt endringen får uheldige eller utilsiktede konsekvenser for barn og familier i en sårbar situasjon. 

Vedrørende forslag om krav til at PP-tjenesten skal bistå barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling.

Kunnskapsdepartementet foreslår at PP-tjenestens mandat utvides til å omfatte kompetanse- og organisasjonsutvikling i barnehagene, eller såkalt systemrettet arbeid. Samfunnsviterne mener dette forslaget må sees i sammenheng med et nærmest likelydende forslag i Djupedal-utvalgets innstilling (NOU 2015:2, kapittel 17.4), hvor det ble foreslått at PP-tjenestens mandat på det som omhandler systemrettet arbeid i henhold til tjenestens mandat (jfr. opplæringsloven § 5-6), endres til å gjelde alle elever og ikke bare elever med særskilte behov, slik dagens lovgivning presiserer.

Samfunnsviterne mener at PP-tjenestens mandater når det gjelder systemrettede tiltak som kompetanse- og organisasjonsarbeid skal kunne gjelde for alle barn under skolepliktig alder i barnehagene og alle barn i skolepliktig alder i skolene. Ved at PP-tjenestens mandater utvides, vil tjenesten kunne bidra med større grad av pedagogiske og psykologiske tilbud og hjelpetiltak overfor elever i risiko, enn hva som er tilfellet i dag. Tidlig innsats er et viktig nasjonalt mål for PP-tjenesten og ved å utvide tjenestens mandater, vil det i større grad være mulig å identifisere og fange opp elever - og sette inn tiltak på et tidligere tidspunkt samt kunne møte flere barn i risiko med kompetanse.  Gode generelle pedagogiske tilbud i barnehagen vil trolig forbygge henvisninger til PP-tjenesten.  Ved å fortsette og begrense PP-tjenesten mandater til barn med særskilte behov vil en ikke kunne få til en reell styrking av kompetanse- og organisasjonsutvikling på barnehagefeltet, det samme gjelder i skolene (jfr. Akademikernes høringsuttalelse til NOU 2015:2). Vi ser det imidlertid som et problem at det i høringsnotatet ikke kommer godt nok fram hva som er tenkt å være barnehageeiers ansvar og hva som er tenkt å være PP-tjenestens ansvar.

I høringsnotatet heter det at de fleste PPT kontorene arbeider med kompetanse- og organisasjonsutvikling overfor barnehagene (jf. s.55). Slik er det ikke i Oslo i dag. I Oslo kommune er organiseringen av tilbudet for barn med spesielle behov organisert på en annen måte enn i resten av landet. Ansvaret er delt mellom PP-tjeneste og bydel. Oslo har 15 bydeler og over 780 barnehager. I dag har PP-tjenesten i Oslo kun ansvaret for den sakkyndige vurderingen av barn under opplæringspliktig alder, etter henvisning fra bydelenes pedagogiske fagsenter. Det er bydelenes pedagogiske fagsenter som fatter vedtak om retten til spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven § 5-7 og følger opp ansvaret for veiledning og direkte oppfølging av barn som har fått utløst retten. Samfunnsviterne i Oslo PPT mener kvaliteten på de spesialpedagogiske hjelpetiltakene varierer mye mellom de 15 bydelene. Fordi vi ikke har en hjemmel som tilsier at PP-tjenesten skal arbeide med kompetanse- og organisasjonsutvikling overfor barnehagene, vil også kvaliteten på samarbeid mellom PP-tjenesten og bydelene i Oslo variere. Samfunnsviterne mener det er helt nødvendig med opprydding i samarbeidspraksis, både i Oslo og andre kommuner. Å utvide PP-tjenestens mandater er en viktig vei å gå i denne sammenheng.

Samfunnsviterne er opptatt av det lokale handlingsrommet og av at det offentlige tjenestetilbudet må tilpasses lokale forhold og behov.  Vi stiller likevel spørsmål ved i hvor stor grad det bør være opp til den enkelte kommune å fastsette omfanget av PP-tjenestens arbeid med kompetanse og organisasjonsutvikling, da dette vil kunne gi for ulik praksis på tvers av kommunene. Det kan være aktuelt å utvikle en overordnet nasjonal standard knyttet til den systemrettede delen av PP-tjenestens mandat. Vi viser i den sammenheng til våre avsluttende kommentarer om administrative og økonomiske konsekvenser.

Samfunnsviterne støtter også forslaget om at barnehagen og PP-tjenesten må innhente samtykke fra foresatte i alle saker der kompetanse- og organisasjonsutviklingen er knyttet opp til et enkelt barn, selv om arbeidet eller utredningen ikke vil munne ut i en sakkyndig vurdering.

Vedrørende forslag om at vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring skal gjelde i ny kommune ved flytting frem til denne kommunen fatter et nytt vedtak.

Samfunnsviterne er enig med kunnskapsdepartementet i at flytting til en ny kommune ikke bør innebære et lengre avbrudd i tilbud om spesialpedagogisk hjelp og støtter derfor forslag til lovendring. Endringen innebærer at en kommune vil bli bundet av vedtak om spesialpedagogisk hjelp truffet av en annen kommune inntil nytt vedtak blir fattet. Samfunnsviterne støtter også at tilsvarende hensyn og praksis gjør seg gjeldende for barn med vedtak om tegnspråkopplæring.

Høringsnotatet viser her til tilsvarende forslag i barnehagelovutvalget (NOU 2012:1), hvor det også het at organisering og finansiering av offentlig forvaltning skal ikke ha negativ betydning for barns rettigheter. Forslaget har tidligere fått bred politisk støtte (jf. Stortingets behandling av Meld. St. 24. (2012-2013)).

Vedrørende forslag om at kommunens tilretteleggingsplikt for barn med nedsatt funksjonsevne skal fremgå direkte av ordlyden i barnehageloven.

Stortinget vedtok å ratifisere FN-konvensjonen for funksjonshemmede i 2013, og regjeringen vil arbeide for å følge opp intensjonene om et samfunn med plass til alle, uavhengig av funksjonsevne. Etter gjeldende barnehagelov framgår ikke kommunes tilretteleggingsplikt for barn med nedsatt funksjonsevne av ordlyden. Plikten framgår imidlertid av diskrimineringsloven- og tilgjengelighetsloven, som understreker kommunenes ansvar for å gi barn med nedsatt funksjonsevne en barnehageplass de kan nyttiggjøre seg på lik linje med andre barn (jf. høringsnotatet).

Samfunnsviterne er positive til at kunnskapsdepartementet også her følger opp forslag fra barnehagelovutvalgets innstilling (NOU 2012:1), og er følgelig enig i at kommunenes tilretteleggingsplikt for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehager, må framgå direkte av den loven som regulerer barnehagetilbudet. Samfunnsviterne mener forslaget innebærer en tydeliggjøring av kommunens forpliktelser for individuell tilrettelegging av det kommunale barnehagetilbudet og at dette vil bidra til å sikre likeverdige utviklings- og aktivitetsmuligheter for barn.

Vedrørende administrative og økonomiske konsekvenser

Kunnskapsdepartementet legger til grunn at endringsforslagene i all hovedsak ikke har økonomiske konsekvenser, fordi det dreier seg om overføring av bestemmelser mer enn etablering av nye. Samtidig ønsker man å styrke PP-tjenestens systemrettede arbeid i barnehagesektoren, et arbeid som dels er gjeldende praksis allerede (jf. høringsnotatet). Forslaget om å gi PP-tjenesten mandat til å drive systemrettet arbeid i barnehagen er likevel en ny kommunal plikt. Det foreslås derfor en økonomisk og administrativ kompensering fordi dette nå forsterkes i lovteksten og kunnskapsdepartementet legger til grunn et økt ressursbehov på 0,1 årsverk per kommune eller til sammen 43 årsverk. Dette er selvsagt positivt, men neppe tilstrekkelig.

Samfunnsviterne vil minne om Djupedal-utvalgets innstilling Å høre til (NOU 2015:2), som peker på at PP-tjenesten allerede står i et krysspress med mange forventninger til hva tjenesten skal bistå skolene med. Djupedal-utvalgets foreslåtte lovendringer innebærer et utvidet mandat og nye oppgaver.  Det er viktig at disse endringene, dersom de vedtas, ikke går på bekostning av PP-tjenestens sakkyndighetsarbeid. Dersom PP-tjenesten skal jobbe forebyggende og systemrettet i både barnehage og skole er det derfor viktig å styrke det tverrfaglige pedagogisk-psykologiske fagmiljøet og ikke minst det allmennpedagogiske fagfeltet. Et utvidet mandat kombinert med en styrket ressurssituasjon gjør at tjenesten vil kunne bidra med større grad av pedagogiske og psykologiske tilbud og hjelpetiltak overfor barn og elever i risiko enn tilfellet er i dag, noe som vil være i tråd med både myndighetenes og PP-tjenestens mål om tidlig innsats.

Samfunnsviterne vil derfor avslutningsvis vise til Akademikernes høringsinnspill til Djupedal-utvalget, der det foreslås at eventuelle lovendringer følges opp av en norm for hvordan PP-tjenesten skal dimensjoneres og hvilken kompetanse tjenesten skal inneha for å dekke mandatet. Videre må det stilles krav om at den systemrettede delen av tjenesten skal baseres på kunnskapsbasert metodebruk. Det kan her være aktuelt å utvikle en nasjonal standard som tydeliggjør PP-tjenesten rolle i forhold til systemrettede saker og problemstillinger slik at tjeneste ikke blir stående i ytterligere krysspress og fremstår som en generell veiledningstjeneste i kommunene. Samlet sett vil dette kunne bidra til både kvalitetssikring av tjenesten og til et likeverdig tjenestetilbud.